不仅应当关注行政决定的外部程序，也应关注行政内部程序。

如《联合国宪章》中涉及人权保障的7个条款，所有联合国的会员国都有义务为促进其实现而努力。这两种倾向都是应当防止和反对的。

首先，人权是利益的表，而利益是人权的里。唯此，我国宪法所确立的建设社会主义法治国家的目标才能实现，宪法中所确立的尊重和保障人权的原则才能在各项工作中全面贯彻落实下去。在人权遭受侵犯的情况下，也主要依靠主权国家通过国内立法、司法、行政措施加以救济。消极自由实质上就是消极权利，积极自由实质上就是积极权利。国家作为人权保障的首要义务主体，其行使的权力必须具有强制力，否则将无法履行其人权保障义务。

强调集体人权高于个人人权或个人人权高于集体人权的观点都是错误的。当代人们对人权的基本内容所形成的有限共识，集中表现在国际人权宪章(包括《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》)以及妇女权利公约、儿童权利公约、残疾人权利公约等一系列国际人权公约中。他将所有实质性要素从法治国家概念中放逐出去，法治国家被界定为通过法施行国家目的的国家。

[73]参见吴庚：《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第52页。至于私人守法也被当作其中的要求之一，这一观点后来受到批评。第四，行政上的羁束裁量行为仍须合于法规要求。彼时德国的主权并不由代表全国人民的机关，而是由代表各邦君主的机关行使，国会既不能完全代表人民，也没有进退政府之权。

在最初的三十年，行政无法可依，更逞论狭义的法律。[77]国务院同时还是最高国家行政机关。

这种转变既有行政立法高涨的现实影响，也有方法论上的原因，但更多缘于全国人大一行政机关一司法机关的权力格局。[30]明治宪法第9条规定：天皇为执行法律或保持公共安宁秩序及增进臣民之幸福,得发布或使令政府发布必要之命令,但不得以命令改变法律。白鹏飞作为美浓部达吉的弟子，在其20年代末30年代初的著作中几乎将美浓部达吉的依法律行政论照单全收。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。

法与实定法是同义词，实定法之外不存在法。[50]国发[1999]23号,《国务院公报》2000年第1号,第16页以下。起初，实现国家目的的手段是依法（Recht）。[25]参见前引[14],Otto Mayer书,第124页以下。

[65]初期的原则化问题或许是基于邓小平关于宜粗不宜细的指导（前引[47],邓小平文,第147页）而产生的。（二）奥托·迈耶的法治三原则 在德国19世纪末的通说中，立法权不受制约，所谓法治国家仅仅意味着依法律行政与依法律司法，而后者是不言自明的。

[1]古典法治国家思想虽在制度保障上较为空疏，但在内容上与实质法治国却较为近似，[2]从自由主义的国家思想出发，强调法的目的性。‘委任立法的出现改变了人们的依法行政观念，人们逐渐觉得，行政不仅应遵循宪法与议会法，还应遵循行政立法。

第四，即使行政权的自由裁量为法规所准许，其裁量权亦须依所准予的界限，遵循其所准予的内容，服从法规的限制。[71]日本宪法第97条规定：本宪法对日本国民所保障的基本人权,是人类为争取自由经过多年努力的结果,这种权利已于过去几经考验,被确信为现在及将来国民之不可侵犯之永久权利。这样就形成了法规命令和自治。与1954年宪法第22条规定不同的是，现行宪法第58条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，全国人大不再是行使国家立法权的唯一机关。在国家权力格局中，全国人大及其常委会处于规范上的最高地位，虽然这种规范上的最高地位也有逐步得到实现的迹象，[64]但国务院拥有事实上的优势地位，而且这种优势地位一直在维续着。宪法原则不是个人权利的渊源，而是法院就个案中的个人权利所作出裁判的结果。

[55] 1989年，罗豪才在第二部统编教材中提出了行政法治的概念。[60]这是形式法治和实质法治的结合，既追求‘有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，又追求‘良法之治。

王贵松：《论近代中国行政法学的起源》,《法学家》2014年第4期,第155页以下。依法律行政，实际上是在谈行政权与立法权之间的关系，强调的是立法权相对于行政权的优势地位。

但其实，奥托·迈耶的依法律行政原理并非没有考虑到委任立法的现实。在法与行政的关系上，德国纯粹法学者默克尔（Merkl）于1927年明确区分了政治性、历史性、制度性、实质性意义的考察方法与从纯粹法学出发的理论性、形式性意义的考察方法。

[60]参见姜明安：《行政法基本原则新探》,载上引书,第512页以下（首发于《湖南社会科学》2005年第2期）。他明确指出，法律还可以以将其立法权力在一定方面、为一定目的授予另一机构的方式，实现其最初单独所具有的这种能力。[24]参见前引[3],高田敏书,第367页。（二）依法行政原理在学术层面的确立 1983年，新中国第一部统编教材《行政法概要》认为，在进行国家行政事务管理活动中需要依法办事，这是普遍公认的原则。

第二，行政权若非以法规的根据为基础，则不得命令人民以义务，或侵害其权利。姜明安已在很大程度上破除了传统依法律行政原理的形式法治性、仅作用于行政行为法等种种局限，但也模糊了根据规范与组织规范、规制规范之间的差别。

法治行政包含两个方面的内容：一是依法律行政原理，二是保障依法律行政原理得以实现的行政裁判制度。在强调依法行政时，行政程序的作用和价值受到重视。

国务院的执行机关定位源于1954年宪法。在法治国家之前，德国实行的是君主制，即立法、行政、司法三权混为一体，统合于君主一身。

对此，他作出了如下解释：合法性原则有时也称作‘依法行政原则。[2]当然,德国学者伯肯弗尔德认为,古典法治国家思想不可归为形式法治国与实质法治国中的一种。[6]同上书,第258页,第260页。国家维持行政目的或仅仅是法的秩序，或者完全只是保护个人的权利，这并非法治国家的概念。

所谓法治行政，就是在行政关系中贯彻官民受同一法律拘束之法理的制度。进入专题： 法治国家 依法律行政 依法行政 法律保留 。

依法、合法等概念也只是零星地出现了几次。[74]原则否定说认为,行政法规只是根据宪法和法律作出具体化规定,原则上不具有创制规范的性质（参见蔡定剑：《宪法精解》,法律出版社2006年版,第381页以下）。

[34]戴雪反对行政法的存在，更反对设立行政法院。[64]参见韩大元主编：《公法的制度变迁》,北京大学出版社2009年版,第193页以下。